27 de junio 2011 | 2108 GMT
ResumenAnálisis
La Oficina de la Auditoría Nacional de China (NAO) ha completado una revisión largamente esperada de la deuda del gobierno local y la presentó a la Asamblea Popular Nacional, informó Xinhua el 27 de junio. El informe afirma que la deuda total del gobierno local ascendió a 10.700 billones de yuanes (1.7 billones de dólares) a finales de 2010. Esta suma se aproxima a la estimación de 10 billones de yuanes que se filtró a finales de mayo. La deuda total de 10.700 billones de yuanes de la NAO es menor que los 14.400 billones de yuanes calculados por el Banco Popular de China (BPC) a principios de junio. El Banco Popular de China afirmó que su estimación cubre sólo los "vehículos locales de financiamiento del gobierno" o LGFVs, que se crearon para manejar los proyectos de inversión de los gobiernos locales, los que con pocas excepciones tienen prohibido por ley incurrir en déficit y emisión de bonos.
El informe de la NAO está, evidentemente, politizado y se ha utilizado para argumentar que el problema de la deuda pública local no es tan malo como muchos habían supuesto, de hecho el informe resta importancia al problema de la deuda pública de los gobiernos locales. Sin embargo el informe proporciona una visión sistémica de las prácticas de riesgo en China y pone en duda el supuesto de que China puede manejar su deuda.
El informe de la NAO
La investigación de la NAO, lanzada por el primer ministro Wen Jiabao en marzo de 2011, fue un intento muy esperado por el gobierno central de China para obtener una medición fiable de la magnitud del problema de la deuda pública local. El gobierno reclama cubrir un rango más amplio de las deudas gubernamentales locales que el Banco Popular de China, relacionadas con varios tipos de organismos y entidades, además de los LFGVs (aunque no estudia por qué muchos LFGVs y el Banco Popular de China reclaman ser encuestados). La NAO estima la deuda específica de los LGFV en alrededor de 5 billones de yuanes, mucho menos que la estimación del Banco Popular de China. La estimación de la NAO colocaría la deuda total del gobierno local en un 27% del PIB, mientras que la estimación del Banco Popular de China para los LGFVs pondría esa deuda en torno al 35% del PIB.
Si la estimación de la NAO para la deuda no LGFV (5.7 billones de dólares) se combina con la estimación del Banco Popular de China para la deuda LFGV (14.4 billones de dólares) el importe total de la deuda es de alrededor de 20 billones de yuanes, o 50% del PIB para el total estimado de las deudas públicas locales, de acuerdo con Victor Shih, una autoridad en temas de deuda local en China. Cuando se combina con la deuda del gobierno central, que está en torno al 20% del PIB, la deuda pública bruta del país estaría cerca de un 70% del PIB, por lo que sus finanzas públicas parecen estar mucho peor de lo que los anuncios oficiales indican. Aunque esta cantidad todavía no alcanza los altos niveles de deuda que se observan en algunos países desarrollados afectados por la crisis, sería superior al total de deuda que China ha permitido hasta ahora. Más importante aún, este momento de transparencia revela mucho acerca de lo queda opaco de los pasivos públicos de China, y también revela que la deuda está creciendo rápidamente en la economía, impulsada por la inversión.
No es de extrañar que el informe de la NAO se diferencie del informe de Banco Popular de China y de otros informes, estimaciones y filtraciones. Hay un intenso debate que tiene lugar en Beijing sobre el tamaño del problema de la deuda y las formas de gestionarla, mientras el Ministerio de Hacienda propone un plan de rescate de 3-4 billones de yuanes, pendiente de aprobación, que sugiere que una gran parte de la deuda de los gobiernos locales podrían volverse problemáticas. En particular, la NAO no proporciona una estimación de cuánto de la deuda de 10.720 billones de yuanes de los gobiernos locales está en problemas. Las estimaciones anteriores sugerían que el 20-30% podría estar en mala situación, una estimación basada en la suposición china de que un 35% de la deuda problemática está relacionada con la ronda de rescates de los bancos estatales en los años 1990 y 2000. Sin embargo, el hecho de que los informes oficiales del gobierno difieren no sólo sobre el importe total de la deuda, sino también en qué organizaciones son responsables y en qué medida, sugiere un grave riesgo financiero sistémico.
Por otra parte el informe de la NAO da una idea sobre la situación más allá del tamaño de la deuda y lo que revela es bastante sombrío. Esto es debido a que refuerza la idea de que los gobiernos locales devengan deuda con mucha rapidez. Se estima el crecimiento de la deuda local en un 49% en 2009 y un 19% en 2010, cercano a las estimaciones previas del Banco Popular de China. También refuerza la idea de que los LGFVs reciben préstamos sin garantías suficientes y que han utilizado los fondos prestados para especular en acciones y propiedades. Por otra parte utilizan el nuevo crédito para pagar viejas deudas, ya que un 5% de los LGFVs informó que lo ha hecho aunque no se especifica el valor de los créditos afectados. Como resultado hay un riesgo de crédito muy extendido y rápidamente construido, con parámetros mal definidos, con confusión respecto a la responsabilidad (el informe de la NAO dice que los gobiernos locales sólo son directamente responsables por el 63% de la deuda, aunque de manera indirecta son responsables del total), y la práctica de los bancos estatales que emiten préstamos siempre disponibles. Esta práctica de rodar sin fin sobre la deuda era característica de Japón y de otros sistemas financieros de Asia antes de sufrir las crisis financieras en la década de 1990. Y esto no es más que el relato "oficial" de la situación, por lo tanto es probable que se escondan factores que se consideran perjudiciales para la estabilidad del país si fueran difundidos ampliamente.
El rescate en curso y los debates sobre la emisión de bonos en los círculos de liderazgo sugieren que todavía no existe la sensación de que la deuda de los gobiernos locales haya llegado a una crisis. El Banco Popular de China afirma que el 50% de la deuda no se debe cancelar hasta 2014-15, mientras que la NAO afirma el 70% de la deuda no es exigible hasta 2014-15. Y de acuerdo con la NAO parte de la deuda LGFV no se está pagando a tiempo, pero hasta ahora sólo hay una mora de 8 millones de yuanes.
Gestión de la deuda
El efecto neto de estos variados informes es que China está sentada en un stock masivo de deuda que asciende a alrededor del 27-50% del PIB que ha contraído en su mayoría en los últimos dos años. Esta rápida acumulación de deuda ha sido difícil de controlar en 2011, con los intentos del gobierno para frenar los préstamos bancarios a las empresas líderes y de los bancos para evadir el control de préstamos a través de canales por fuera de los bancos. El total de créditos nuevos (financiación social total) en 2011 es probable que sea igual al total de 2010, cerca de 14 billones de yuanes. En otras palabras la acumulación es continua así como el ocultamiento del problema.
Las autoridades chinas parecen estar cerca de autorizar una mayor emisión de deuda pública local, permitida como parte de un programa de prueba en los últimos años para proporcionar a los gobiernos un medio más fiable y transparente de financiación de sus gastos. Esto aliviaría la presión financiera sobre los gobiernos locales que los han llevado a funcionar en zonas grises, como la creación de vehículos financieros y disfrazar la deuda. Sin embargo esta medida también tiene sus propias amenazas al control central. Una mayor amplitud de derechos de emisión local de bonos del gobierno es mejor que se habilite sólo después de limpiar de sus cuentas la deuda perjudicial para hacer que sus bonos sean más atractivos para los inversores, de acuerdo a los lineamientos que se rumorean del plan del Ministerio de Finanzas. La propuesta de un plan de rescate masivo de la deuda del gobierno local se encuentra en carpeta, pero no es de aplicación inmediata. El sistema financiero del país y los planificadores económicos deben hacer frente a estos desafíos y a la enorme deuda del rescate, más aún cuando está en marcha una transición de liderazgo.
Se ha dicho que el rápido crecimiento de China hace que esta deuda sea manejable, pero esta suposición es incorrecta. Aunque China ha mantenido un promedio de crecimiento del 10% por año durante 30 años, y una corrección está llegando más temprano que tarde, hay signos preocupantes en el punto del sector de exportación por el hecho de que el modelo económico actual está por expirar. China podría ser capaz de retrasar los pagos de la deuda, remodelar las entidades gubernamentales y rescatar a las entidades en deuda por un período de tiempo pero en última instancia la carga financiera sobre el sistema retrasará aún más el proceso de creación de riqueza de los hogares y el aumento del consumo doméstico. El resultado será que se alejará el reequilibrio de la economía y las tasas de crecimiento caerán.
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