El significado político de la corrupción
Norberto Emmerich
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El próximo gobierno de Andrés Manuel López Obrador se ha enfocado en la corrupción, el elemento que es la mayor causa de desigualdad, impunidad y exclusión en el régimen político mexicano, un país donde el cumplimiento de la ley es negociable. La clase dirigente mexicana es una élite formada por alianzas, lealtades e intercambios entre grupos que buscan y conservan espacios de poder. Una vez que se reparten los puestos adquiridos en virtud del veredicto de las urnas, aflora el “sistema de botín”, la negociación más o menos abierta por el reparto de los puestos de designación correspondientes a cada cargo ganado.
La Auditoría Superior de la Federación, el Sistema de Evaluación de Desempeño y las evaluaciones independientes del gasto público mexicano (GESOC, por ejemplo) coinciden en señalar que sólo una tercera parte de los programas presupuestarios de México cumplen cabalmente con sus objetivos; el resto tiene observaciones o desviaciones o es tan oscuro que no se puede evaluar. El presupuesto es, ante todo, un instrumento de poder.
Se sabe que la discrecionalidad es enemiga de la honestidad y también se sabe que la multiplicación y la fragmentación de las reglas administrativas incrementan las oportunidades de discrecionalidad. A pesar de ello, las instituciones destinadas a combatir la corrupción en México están fragmentadas y cada una tiende a multiplicar las reglas que han de seguir los funcionarios públicos. La creación del Sistema Nacional Anticorrupción prometió disminuir la incidencia de esta fragmentación, pero no sucedió.
Hoy contamos con información valiosa sobre los procedimientos que generan el mayor número de anomalías y sabemos que las capturas más frecuentes se encuentran en cinco ámbitos de la gestión:
- en el reparto de los puestos de designación y el usufructo de sus beneficios, así como en las trampas destinadas a obtener sentencias millonarias por despidos injustificados;
- en la asignación de contratos de obras públicas o de compras gubernamentales, que simulan seguir procedimientos de licitación formalmente impecables;
- en los actos de autoridad que se manifiestan a través del otorgamiento de concesiones, licencias o permisos de toda índole, desde fraccionamientos hasta la apertura o la operación de negocios informales;
- en la transferencia de recursos públicos a través de subsidios o programas de asistencia, cuya multiplicación es equivalente al monto de los beneficios políticos y monetarios que los funcionarios públicos obtienen; y
- en la administración pública de “ventanilla”, donde los ciudadanos entran en contacto personal y directo con funcionarios para allegarse de un servicio, incluyendo de manera destacada los que dicen ofrecer seguridad o procurar y administrar justicia.
Pero aun sabiéndolo y teniendo cada vez más información sobre la corrupción verificada en esos ámbitos, la respuesta sigue siendo procedimental y fragmentaria. En lugar de modificar las causas de la corrupción, se persiste en la persecución individual de funcionarios, una vez que éstos han sido detectados como anomalías del sistema. En cierta medida esto sucede porque tenemos una idea imprecisa sobre qué es la corrupción.
Para Nicolás Maquiavelo la corrupción es un proceso que se desarrolla de dos posibles maneras:
Un cuerpo ciudadano puede perder su interés por el bien común, al perder su interés por la política. La corrupción es una de las variables causales de esta desafección, pues erosiona la confianza en el Gobierno y en la legitimidad de las instituciones políticas.
Pero más peligroso es cuando los ciudadanos permanecen activos en asuntos políticos, pero comienzan a promover sus ambiciones personales o lealtades partidarias a expensas del interés público.
Un proyecto político es corrupto cuando es promovido por hombres interesados en lo que pueden obtener de la República más que lo que pueden darle.
Para Maquiavelo una constitución es corrupta cuando solo los poderosos pueden proponer medidas y lo hacen en beneficio de su propio poder. Y una ciudad es corrupta cuando los cargos públicos no son cubiertos por los que tienen mayor virtú, sino por quienes tengan mayor poder y mayores expectativas de servir a sus propios fines egoístas.
No es razonable esperar que un problema tan complejo y tan arraigado como la corrupción sea resuelto sólo por el Ejecutivo, el Parlamento o la Justicia. Nadie tiene dicha capacidad ni sería realista entregarle el monopolio de la lucha contra la corrupción a un único actor o institución. Aún en aquellos casos en que un mandatario fuerte y con amplio apoyo popular se lo propusiera, no podría encarar solo el reto, aunque es esencial que realmente quiera encararlo.
En la concepción subyacente sobre la corrupción se la entiende como referida a dineros públicos y el abordaje de la problemática es jurídico. Al igual que una estrecha garganta oprime a un ancho río, el significado de la corrupción queda reducido a un intercambio delictuoso simple, un toma y daca, un soborno a cambio de un voto, una decisión favorable o el acceso privilegiado a los recursos públicos.
La corrupción es una problemática más compleja, que implica la puesta en juego de energías políticas ambiciosas si se tiene la pretensión de lidiar exitosamente con ella. Es importante entonces reflexionar sobre ¿de qué hablamos cuando hablamos de corrupción?
En las explicaciones sobre la corrupción, donde todos parten de un consenso asumido de que la corrupción significa el uso del poder público para la obtención de beneficios privados, no queda claro si se trata de un problema moral, legal, económico o esencialmente político. ¿La corrupción se refiere al dinero o al poder? Creemos que lo que más importa en la corrupción no es la consecuencia (la ganancia obtenida) sino la causa (el poder corrupto).
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hacen hincapié en una definición de corrupción basada en la utilización del poder público para beneficio privado (propio o de terceros). Pero el Banco Mundial (BM) desglosa el concepto y hace hincapié en la distinción de la corrupción como captura del Estado y la corrupción administrativa, escapando de la definición de corrupción simplemente ligada a los dineros públicos.
La corrupción como captura del Estado se refiere a las acciones de individuos, grupos o firmas, tanto en el sector público como en el privado, para influir sobre la formación de leyes, reglamentaciones, decretos y otras políticas gubernamentales para beneficio propio. Este tipo de corrupción está referido a la manipulación de las políticas públicas y de normatividad, para configurar “reglas del juego” en beneficio privado.
Si la política pública se construye como resultado de un juego donde intervienen diferentes partes interesadas (stakeholders) reguladoras cuyos intereses en competencia conducen a diferentes resultados reglamentarios, la capacidad del gobierno para hacer cumplir la política pública es indirecta y altera el orden público, maniobrando mediante la interacción entre los diferentes actores interesados del sector. El gobierno se convierte en uno más dentro del juego, exacerbando la captura de rentas. Esta corrupción es legal y política, porque está atada a la capacidad de ejercicio del poder.
“Corromper” (del latín corrumpere) significa “alterar y trastocar la forma de algo, echar a perder, depravar, dañar, pudrir, sobornar a alguien con dádivas o de otra manera, pervertir o seducir a alguien, estragar, viciar, incomodar, fastidiar, irritar, oler mal”. En síntesis, tal como la palabra lo indica, corromper es “romper o destruir algo junto con otro”, co-romper, porque la corrupción siempre es asociativa.
Esta explicación con base etimológica del significado de la corrupción implica tener en cuenta la diferencia entre oferta y demanda en los actos de corrupción. Si bien en algunas ocasiones un actor puede actuar solo –como por ejemplo cuando un funcionario desvía fondos del erario público de manera fraudulenta–, en general, la corrupción requiere de varios actores.
Y para ser más efectivos en la lucha contra la corrupción es indispensable entenderla y ser conscientes de que también para derrotarla se necesita de un conjunto de actores y de estrategias a diferentes niveles, una estrategia asociativa. No hay una solución única ni un actor que la vaya a eliminar por sí mismo.
¿Qué es lo que se echa a perder en la corrupción? En primer lugar la persona. Es clave partir de la base de que las estructuras y organizaciones corruptas no se pueden independizar del hombre y de la mujer que, con su actuación y apoyo colaboran con esas estructuras y organizaciones. La corrupción tiene una incidencia social negativa, pero siempre encontramos al ser humano singular, a la persona, encontramos al que se ha corrompido y al que corrompe.
En su nivel administrativo, la corrupción necesita de tres condiciones fundamentales para su aparición y mantenimiento.
En primer lugar, al funcionario competente le ha sido asignado un alto grado de discrecionalidad en la administración de las funciones públicas. Una sola persona con la autoridad para autorizar las licencias de conducir, por ejemplo, está bien situada para aprovechar ese poder para extraer sobornos.
En segundo lugar, al funcionario público se le otorgó la capacidad de extraer algún beneficio, monetario o de otra manera, a partir de la actividad que desarrolla.
En tercer lugar, las instituciones políticas, legales y administrativas (y el componente sancionatorio que las compone) se han comportado con forma débil o perversa, proporcionando incentivos para los funcionarios que explotan su poder discrecional en su propio beneficio. Normas de procuración débiles y poco empoderadas más una politización de la inversión pública, pueden generar una cultura profundamente arraigada de sobornos en los contratos.
Por lo tanto la corrupción debe ser entendida como un problema en el que las instituciones no proporcionan incentivos suficientes que frenen la motivación de los funcionarios por participar en un comportamiento de auto-interés opuesto al bienestar público.
Cuando un país experimenta altos niveles de corrupción es porque estas actividades ilegales ya están institucionalizadas y se han convertido en una parte funcional de la estructura de la sociedad.
El Banco Mundial afirma que en algunos países, los sobornos pueden llegar a representar el 12% de su PIB e identifica a la corrupción como uno de los mayores obstáculos para el crecimiento económico, el desarrollo social y la reducción de la pobreza. Debido a la amplia gama de actividades y su naturaleza secreta, controlar la corrupción a través de la vigilancia y aplicación de las leyes pertinentes es una cuestión de orden público escurridizo y difícil.
En los sistemas judiciales de los países en desarrollo, la corrupción erosiona y pone en peligro el Estado de derecho y otorga una sensación de impunidad a los grupos especiales, dando lugar a todavía más corrupción.
Todos los gobiernos ven acosada su búsqueda de objetivos legítimos por la presencia de la corrupción, la que marca las reglas del juego. La corrupción recompensa el comportamiento improductivo mediante la canalización de los contratos inmerecidos y ciertos derechos para las empresas a cambio de sobornos, penalizando a las empresas eficientes e innovadoras. De hecho, la corrupción es tan perjudicial para el crecimiento y el desarrollo económico como una mala política monetaria o la insolvencia fiscal.
